Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за административните нарушения и наказания

ОТНОСНО: Становище на Съюза за стопанска инициатива до Началника на политическия кабинет на Заместник министър-председателя по правосъдната реформа и Министър на външните работи относно разработван Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за административните нарушения и наказания, предоставен ни с Ваше писмо изх. № 02-39-3/ 10.01.2020 г.

УВАЖАЕМА ГОСПОЖО ТЯНКОВА,

Във връзка с предоставения ни с Ваше писмо изх. № 02-39-3/10.01.2020 г. проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за административните нарушения и наказания (ЗИД на ЗАНН), изразяваме следното:

Съюзът за стопанска инициатива подкрепя инициативата за извършването на промени в действащото законодателство в областта на административното наказване, с цел да бъдат преодолени редица несъвършенства или празноти, установени при правоприлагането. Оставаме удовлетворени в голяма степен от направените предложения, като оценяваме стремежът на проектосъставителите да подчинят промените на обща концепция и визия за развитието за административно наказателноправната уредба и за преодоляване на някои от констатираните дефицити на действащата понастоящем уредба. Същевременно предлаганите промени не са самоцелни, но са ориентирани към подобряване на административно-наказателното правоприлагане и правораздаване.

В този смисъл ще отбележим като изключително прогресивна и в съответствие с принципа за защита на правата на участниците в административно-наказателното производство и гарантиране на пълноценното им упражняване нормата, регламентираща по-голям срок за възразяване срещу съставения АУАН – от 3 на 7 дни. Тази промяна е не само предлагана, но и настойчиво подкрепяна от Съюза за стопанска инициатива.

Ще потвърдим позицията си за правилност на предложението за приспадането на времето, през което за същото нарушение наказаното лице е било лишено фактически от възможността да упражнява определена професия или дейност, при изпълнение на наказанието лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност по чл. 13, б. „в“ от ЗАНН (в чл. 29а).

Още веднъж ще изразим безусловната си подкрепа към регламентирането на задължение за наказващия орган да изложи мотиви по отношение на вида и размера на наложената административна санкция – оценъчна дейност, която понастоящем е силно неглижирана, а е с особена важност за постигане на превантивната роля на наложената санкция. Според нас посочването на мотивите на наказващият орган по отношение на вида и размера на наложената административна санкция ще допринесе за уеднаквяване на практиката и за по-стриктно съблюдаване от наказващите органи на правилата за индивидуализиране на административните наказания.

Съюзът за стопанска инициатива обаче продължава да бъде силно обезпокоен от предлаганата мярка – наказващият орган да връща преписката на актосъставителя, когато установи, че при съставяне, предявяване или връчване на АУАН е допуснато отстранимо нарушение на процесуалните правила на нарушителя. При запознаване с мотивите на проектосъставителите относно необходимостта от тази мярка прави впечатление, че същите са насочени предимно към това, че е необходимо да се създадат гаранции за стабилност на издаденото наказателно постановление в съдебната фаза на контрол. Не може да не подкрепим принципно позицията на проектосъставителите, че подобно развитие на производството е нежелано, тъй като обезсмисля работата на администрацията по установяване на нарушението и на неговия извършител, не защитава обществения интерес и води до чувство за безнаказаност у нарушителя, а и както уместно се сочи – води и до отговорност на държавата по реда на ЗОДОВ. Според нас общественият интерес изисква преди всичко постигането на бързо административно-наказателно производство и прецизност на работата на органите по установяване на административните нарушения, а не създаване на множество механизми за преодоляване на пропуските в работата им. Подобен подход според нас е по-скоро обществено неоправдан. Всяко общество има интерес администрацията, с особена острото тази, която е ангажирана в осъществяването на контрол по спазване на административните задължения и установяване на административните нарушения, да работи едновременно бързо и качествено. Предвиденият механизъм за връщане на преписката от наказващия орган на актосъставителя ще доведе до забавяне на работата на тези органи и до понижаване на качеството й. Отчитайки, че към настоящия момент един от основните проблеми в административнонаказателното производство е именно качеството и прецизността на работата на актосъставителите, то предлаганата промяна няма да доведе до подобряване на нивото на тяхната работата, а напротив – ще ги демотивира още повече.

Що се отнася до предложената промяна очевидна е допирателната на предвидения ред в чл. 52 от ЗАНН за връщане на преписката на актосъставителя с някои особености на досъдебното производство по НПК. Тази концептуален възглед на проектосъставителите и контекстуалната препратка към процесуалните взаимоотношения разследващи органи – прокурор в наказателното производство се открива в становището им, че актосъставителят и наказващият орган в административно-наказателното производство не са две страни в процеса с различни процесуални функции, а упражняват обвинителна функция, а при наказващият орган – съчетана с ръководно-решаваща. Без да отричаме верността на това твърдение, ще обърнем внимание, че наказващият орган действа не просто като ръководно-решаваща инстанция, а преди всичко като контролна инстанция (чл. 52, ал. 4 от ЗАНН – задължението на наказващия орган да провери акта с оглед на неговата законосъобразност и обоснованост), поради което производството е обжалваемо пред съдебната фаза на процеса само на две инстанции. Предвид на това ще подчертаем още веднъж принципната си позиция, че съчетаването на функциите на наказващ орган и на първа контролна инстанция, не е особено удачно и от него произтичат редица от констатираните проблеми в работата на наказващите органи, доколкото разделението на нагласите на наказващ орган от тези на контролен орган в повечето случаи е трудно постижимо и води до подсъзнателно неглижиране на контролната функция, което от своя страна е причина за отмяна на част от съставяните наказателни постановления.

Ще потвърдим позицията си, че при уредбата на предупреждението предложението второто по ред нарушение да е за нарушение на същия нормативен акт, а не за същото по вид нарушение, ограничава съществено приложното поле на института на предупреждението. Напълно се солидаризираме с позицията на проектосъставителите, че институтът по чл. 28 следва да бъде предназначен да даде възможност на нарушителя да се поправи и превъзпита чрез минимум държавна принуда и при следващо нарушение законът санкционният режим следва да бъде приложен, но отчитаме и нормативната свръхрегулация в различните административни режими, т.нар. от доктрината нормативна инфлация, при което е много вероятно извършването на второ административно нарушение, съставляващо маловажен случай, на задължение от същия обширен регулаторен режим на определен кръг обществени отношения, да не доведе до завишаване на обществената опасност на дееца. Затова продължаваме да считаме, че не би могло априори да се изключи възможността по същия начин (касае са за маловажни случаи) да се наруши друго задължение, без непременно двете нарушения да разкриват заедно висока степен на укоримост на деянието и на дееца и да изискват изключване отнапред на възможността за второто нарушение да се наложи предупреждение.

По повод на преклузивните срокове за съставянето на АУАН и за издаването на наказателното постановление, ще обърнем внимание, че е необходимо да се предприемат мерки съответните администрации да прилагат такива правила за документооборота, изключващи по несъмнен начин възможността като дата на съставяне на АУАН/наказателното постановление да се сочи по-ранна дата от реалната дата на тяхното съставяне, т.е. да бъдат антидатирани. В този смисъл ще обърнем внимание, че съдебната практика все по-често се натъква на случаи, при които се пораждат обосновани съмнение за антидатиране на наказателни постановленияс цел спазване на законовия срок за тяхното издаване, но поради липсата на ясни и прозрачни правила относно документооборота в съответното ведомство същите са трудноустановими и създават възможност за произвол в работата на административно-наказващите органи. В този смисъл ще подчертаем острата необходимост още в този проект за изменение и допълнение на ЗАНН да се създаде нарочен ред за водене на регистър на издадените наказателни постановления и съставените АУАН, които да предотвратяват всяка възможност за антидатирането им.

Съюзът за стопанска инициатива си запазва правото да изрази и допълнителни съображения във връзка с представения ни проект в хода на неговото обществено обсъждане и обсъждане в Народното събрание.